总之，其尽可能在政治机制的范围内建构这样的机制，并形成一个结构化的诉求表达系统。
诉求表达机制是政治机制的组成部分，这种机制也许在运行中装进了不少公与私的权利类型。对公众诉求进行法律建构是使公众诉求公法化的过程。
参见马岭：《孙志刚案的启示：违宪审查还是违法审查？》，《国家行政学院学报》2005年第1期。在现代法治文明中，相关主体对程序规则的尊重成了社会关注的问题之一，程序的独立价值越来越引起人们的重视。在罗尔斯之前，法之正义基本上放在实体正义的视阈中进行考量。就目前来讲，公众诉求表达机制的立法应当是制定一个能够统摄其他下位规则的典则，先使我国的公众诉求表达机制形成雏形，如果这一步的立法行为没有完成，公众诉求表达机制的法律建构就无法进行下去。统一性使公众诉求表达具有合法的存在基础，而对立性又使政治机制承担着接受公众诉求表达并予以有效处理的义务。
第二，不利于形成化解社会矛盾的正当机制。以美国1946年的《联邦行政程序法》为例，其先后界定了行政机关、政府规章、行政听证等一系列概念，而且有些概念在我们看来是不需要界定的。直到1990年，最高法院还不得不致函国家土地管理局咨询在1982年宪法规定‘城市的土地属于国家所有之后，原属公民个人所有、并在其上拥有房产的城市宅基地的所有权是否自然地转变为使用权？[3] 对于最高人民法院的疑问，国家土地管理局答复认为，我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权。
理由在于：只有将这一条文解释为强制性条款，才能确保现行宪法的正当性和合法性不受质疑，也才能更好地落实宪法第33条第3款关于国家尊重和保障人权的规定。但需要注意的是， 1. 如同上文已经指出地那样，这样的解释方案，不但会带来许多理论和实践上的问题，而且会让城市的土地属于国家所有这一规定笼罩上文革遗产宪法化的阴影，并会让现行宪法的正当性遭受质疑。（2）在实践层面，这种解释方案默认了宪法第10条第1款是对1982年之前依然存在的城市私有土地的无偿概括国有化，因此违背了法不溯及既往的原则。摘要: 我国现行宪法第10条第1款关于城市的土地属于国家所有这一规定，貌似简单明了，实际上却存在诸多不确定性。
然而，随着1987年以后城市土地的逐步市场化、城市住房制度的商品化、旧城改造和新城扩展以及随之而来的土地和房屋征收矛盾的增多，人们逐渐发现，土地领域中种种矛盾以及这些矛盾的根源，都与现行宪法第10条第1款的这一规定有关。城市可以建设在国有土地上，也可以建设在非国有土地上。
特别是在今天城市发展越来越快，地价逐步上涨的情况下，把城市土地统一收归国有，更显得必要和及时。（一）解释的前提 1. 宪法之所以是根本法是因为其能够为人权提供最为充分和全面的保护。尽管现行宪法关于土地问题和财产权制度的规定（第10条）放在第一章总则而非第二章公民的基本权利和义务中，但是这种文本结构模式丝毫不会影响土地权利人的各种土地财产权（包括所有权、使用权及其他土地权利）作为基本权利的地位。[9]190 与张千帆教授这种略带模糊的表达不同，第四种解释方案则直接宣称，1982年宪法中的城市的土地属于国家所有只是主权意义上的所有或行政管辖意义上的所有，而非财产权意义上的所有。
但缺点在于：（1）城市的土地只要位于我国中国范围之内，就会毫无疑问地属于我国主权管辖，那么宪法第10条多此一举地规定城市的土地属于国家所有呢？这一方案能以回答这个问题。而在在公民权利意识日益觉醒的今天，不区分公共利益与非公共利益的集体土地征收将会毫无疑问地引起被征地农民的激烈抗争。原因很简单：如果可以概括国有化的话，就没有政府会继续遵守宪法第10条第3款的规定——需要注意，宪法第10条第3款目前的规定是2004年修宪最为重要的成果之一。喻中：《再论可以P与 可以不P的关系》，《江汉大学学报》（人文社科版）2004年第1期。
[8] 第三种解释方案认为，将1982年宪法一夜之间将城市私有土地国有化这一结论，不仅过于简单，而且是一种错误的理解。[13] 1966年文革爆发后，在造反有理的口号的号召下，私有房屋和城市土地私有制被当作城市资本主义的最后一条尾巴，成为革命的对象。
换句话说，这种解释方案实际上将城市的土地属于国家所有这一规定视为是一个事实陈述性的规定，而非一个旨在约束人们未来行为的法律规范。2. 宪法修改委员会只是宪法修改草案的提出机关，而非修宪机关，[16]因此，我们不能完全将宪法修改委员会及其秘书处成员的意见作为修宪原意来对待。
事实上，无论将城市界定为城市规划区，还是城市市区，抑或城市建成区，都是不合适的，因为这些不确定法律概念所指涉的对象并不稳定，时刻处在不断变化之中。来源：《法制与社会发展》2014年第1期 进入专题： 八二宪法 土地国有化 土地城市化 法解释学 。国家可以（而不是必须）基于公共利益的需要将城市的土地征收为国家所有，但这项权力的行使必须遵守宪法第10条第3款的规定，而不能直接将非国有土地无偿概括国有化。然而，城市（不包括城市郊区）这一限定语在此后的修宪讨论中再也没有出现过。最后，这种解释方案在规范体系上的可接受性还表现在，其同样可以适用于宪法第9条第1款关于矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。因为该条关于农村土地的规定也应当采用可以论加以解释。
肖蔚云教授在回忆1982年修宪时曾经提到城市的土地究竟属于谁所有？在过去全国没有统一的法律规定，即使有的城市有，也只是规定城市郊区的土地属于国家所有。[18] 《国家建设征用土地条例》第1条，1982年5月4日全国人民代表大会常务委员会第23次会议原则批准，1982年5月14日国务院公布并于当日施行。
3．新解释方案具有实践可操作性这种解释方案在实践中，可以摆脱城市这一术语难以界定的困境。（3）宪法第10条第2款关于农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。
第一种解释方案有利于中国大陆城市化的快速推进和维护政府对土地一级市场的垄断，但这种解释方案在实践中的危害是极大的。理由在于，无论在1982年之前还是之后，政府都没有以任何一种方式取得城市祖宅业主曾经花钱买下的土地：没有出钱购买——无论是通过普通市场交易购买，还是强行购买（征收），也没有没收——没收私人财产属于刑事处罚，需要法院的判决书，需要理由…… 所以，1982年宪法的城市的土地属于国家所有的含义只能是虚的，在主权、领土和行政管辖之列。
比如最近有学者质疑说，如果城市的土地属于国家所有被解释为城市的土地可以属于国家所有，这个方法是不是可以推广到对其他法律条文的解释？比如一对夫妻只生一个孩子，是否可以解释为一对夫妻可以只生一个孩子也可以不只生一个孩子？[20]对于这种质疑，笔者认为，每一个宪法条文的性质和含义都是具有特殊性的，究竟应当如何解释，需要具体问题具体分析，不能一概而论。比如，人们会质疑，为什么城市的土地必须（或应当）属于国家所有，而不能属于集体所有？或者为什么集体土地（在符合规划的前提下）就不能建设城市呢?对于这些疑问，我们很难提供令人满意的答案。而宪法第2条第1款关于中华人民共和国的一切权力属于人民的规定，就不能被解释为中华人民共和国的一切权力可以属于人民，也可以不属于人民，而只能被解释为中华人民共和国的一切权力必须属于人民。[4]59这种解释似乎进一步明确了城市的内涵和外延，然而，实际上并没有真正解决问题，因为无论在时间上，还是在空间上，城市市区和城市建成区同样都是不确定法律概念。
换句话说，如同德国基本法第1条关于人之尊严不可侵犯，尊重及保护此项尊严为所有国家机关之义务的规定一样，我国宪法第33条第3款关于国家尊重和保护人权的规定应当成为我们理解和解释现行宪法的起点和基础。笔者认为，要正确理解并合理解释城市的土地属于国家所有这一宪法规定，首先要理清宪法解释的前提，其次要确定这一宪法规定的规范属性，再次要提出合理的解释方案，最后还要检验新的解释方案在理论和实践上的可接受性。
[8] 参见北京市人民政府：《关于落实文革中接管的私房政策的若干规定》第6条，北京市人民政府1983年3月11日京政发[1983]38号文件。[17] 参见李鹏：《立法与监督：李鹏人大立法日记》（上），新华出版社、中国民主法制出版社2006年版，第45页。
但对于法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。（3）在操作层面，这一解释方案不具有可操作性，因为今天的人们根本无法准确界定1982年宪法通过那一刻城市的边界。
（4）禁止论，即城市的土地禁止（或不得）属于国家所有。可以预见到，有人可能会反对上述结论。这是因为： （1） 宪法第10条第1、2款规定的城市的土地属于国家所有。[2]14正是基于这一学术理念，笔者力图基于法解释学的分析，为现行宪法第10条第1款的规定寻找一种能够维护宪法正当性且符合社会发展需要的解释方案。
但广大城市土地所有权归谁所有？没有统一规定，所以有的城市收地产税，有的城市收房产税，很不一致。 四、如何解释城市的土地属于国家所有 综上，目前关于宪法第10条第1款城市的土地属于国家所有的四种解释都有一定的道理，但也都存在一定的偏颇之处。
通常来说，授权性规范的表达语式为A可以做某事，也可以不做某事，法理学家们通常将其称为可以P与可以不P。……农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属集体所有的土地转原建设用地使用权人可继续经营和利用，并可申请土地使用权登记或使用权变更登记，领取《国有土地使用证》。
如果采用前一种解释的话，那实际上是与第二种解释方案是一致的，其中存在的问题上文已经分析，此处不再赘言。如何理解这种私有土地的使用权呢？他强调，在实际效果上，这种使用权和所有权几乎没有差异，并应该作为宪法上的财产权受到政府的尊重与保护。
